HerfstColumn 2017 – Praktijkgroep Gaming – Frank Tolboom & Kester Mekenkamp

De herfst is inmiddels, zowel officieel als, afgaande op het weer, waarschijnlijk bij de meeste mensen eveneens gevoelsmatig, in volle gang. Deze Herfstcolumn zal pogen bondig in te gaan op de belangrijkste ontwikkelingen met betrekking tot kansspelen van dit najaar.

Regeerakkoord & nieuw Kabinet

Op dinsdag 10 oktober is na lang wachten, 209 dagen om precies te zijn, het coalitieakkoord tussen de VVD, CDA, D66 en ChristenUnie gepresenteerd. Ruim twee weken later, op 26 oktober, werd het kabinet Rutte III beëdigd en mochten de kersverse bewindslieden zich opstellen op het bordes van paleis Noordeinde.

Aan het beleid omtrent kansspelen is in het regeerakkoord slechts één pararaaf gewijd:

Bij de verlening van vergunningen voor kansspelen op internet zal als vergunningsvoorwaarde worden opgenomen dat de aanbieder op enigerlei wijze ook in Nederland is gevestigd. Bij het uitvoeren van het kansspelbeleid zal bijzondere aandacht worden besteed aan het terugdringen van kansspelverslaving en wordt het bestaande beleid rond de mogelijkheden voor de afdracht aan sport en goede doelen niet aangetast.

Hoewel summier, verschaft deze paragraaf toch in ieder geval twee belangrijke inzichten met betrekking tot de (nabije) toekomst van het Nederlandse kansspelbeleid. Ten eerste, het wetsvoorstel Kansspelen op Afstand (“Wet Koa”) blijft op koers. Daarmee is de vrees van velen in de sector, dat het wetsvoorstel zou sneuvelen onder druk van het CDA en de ChristenUnie, onterecht gebleken. Ten tweede, zal er wel een extra voorwaarde worden toegevoegd aan het vergunningverleningsproces onder de Wet Koa, namelijk het vereiste dat een aanbieder van online kansspelen op enigerlei wijze in Nederland gevestigd dient te zijn. Dit is wat binnen de CDA-gelederen al eerder is opgeworpen onder de terminologie de ‘voetjes aan de grond’. Wat dit beding daadwerkelijk in gaat houden is op dit moment nog onduidelijk. Het is in ieder geval niet waarschijnlijk dat we ‘Belgische toestanden’ krijgen, waar enkel online kansspelen aangeboden mogen worden door partijen die in het bezit zijn van een vergunning voor het aanbieden van een land-gebonden variant van de betreffende kansspelen (al zal Mark Rutte deze bewoordingen, na zijn recente aanvaring met de Belgische regering, waarschijnlijk niet meer bezigen).

Niet de nieuwkomer op het Binnenhof namens het CDA, Ferdinand Grapperhaus, maar de VVD’er Sander Dekker zal als Minister van Rechtsbescherming (onderdeel van het Ministerie van Justitie en Veiligheid, “Ministerie”) zorg dragen voor het Kansspeldossier. Aan hem de netelige taak het proces tot aan de opening van de Nederlandse online-kansspelmarkt te overzien.

Het grote wachten is (bijna) voorbij

Voor het daadwerkelijk zover is, zullen er nog wel enkele hordes genomen moeten worden. De lagere regelgeving inzake de Wet Koa, alsmede de antwoorden van het Ministerie op de 2e ronde vragen gesteld in de Senaat, moeten worden gepubliceerd. Voorts zullen, naar verluid rond dezelfde tijd, de publieke consultaties aangaande de lagere regelgeving bij de Wet Koa (gecoördineerd door het Ministerie) en het vergunningverleningsproces (gecoördineerd door de Kansspelautoriteit, “KSA”) starten (als gevolg van alweer enige vertraging in de politieke molen, zal dit naar alle waarschijnlijkheid op zijn vroegst in februari 2018 zijn). Vervolgens zal de Senaat zich nogmaals buigen over de Wet Koa, om uiteindelijk over te gaan tot stemming over het wetsvoorstel. Indien Minister Dekker het dossier op correcte wijze heeft ‘gesoldeerd’ bij alle coalitiepartners, is de stellige verwachting dat het wetsvoorstel eindelijk wordt aangenomen (en derhalve een ander lot beschoren is dan zijn voorganger in 2008).  Gemakshalve wordt hier aangenomen dat de privatisering van Holland Casino, in parallel met de Wet Koa, doorgang zal vinden.

“Lootboxes”; van videogames naar gokken

Met de release van de nieuwe Star Wars-game Battlefront 2, is een discussie opgelaaid rond het gebruik van zogeheten ‘lootboxes’ of ‘lootcrates’. In het kort gaat het hier om digitale schatkisten met willekeurige items, die het spel aantrekkelijker of makkelijker maken voor de deelnemer die deze items in zijn bezit krijgt. Afhankelijk van de precieze vorm in het betreffende spel, kunnen deze ‘lootboxes’ gewonnen worden door het spelen van het spel, of simpelweg worden gekocht. De effectieve inhoud van zo’n ‘lootbox’ wordt pas aan de speler geopenbaard wanneer deze is aangeschaft.

Zowel de KSA als de Belgische kansspelautoriteit zijn aan het onderzoeken of deze spelelementen moeten worden aangemerkt als een vorm van gokken. De uitkomst hiervan, en een daaropvolgende stellingname door de toezichthouders kan van grote betekenis zijn, nu steeds meer videogames gebruik maken van dergelijke spelelementen. Voorts zal de KSA rond de jaarwisseling starten met een openbare consultatie inzake het beoordelingskader van nieuw spelaanbod en derhalve zich andermaal buigen over de vraag wat de precieze definitie is van een kansspel.

Openstaande vragen over verenigbaarheid van het huidige Nederlandse kansspelbeleid met EU recht

Met het laatste punt dat worden aangesneden in deze column, kijken we zowel terug, als vooruit. Net als in de vorige column (Zomercolumn 2017) wordt er (nog steeds) halsreikend uitgekeken naar een antwoord van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (“ABRvS”) op de vraag of inzake De Nederlandse Loterij sprake is van een strikte controle door de overheid, als gevolg waarvan wordt voldaan aan een EU-rechtelijke uitzonderinggrond, op basis waarvan de betreffende vergunning (in dit geval de vergunning voor het organiseren van sportprijsvragen)  niet transparant hoeft te worden verleend. In deze procedure heeft de ABRvS heeft haar beslissingstermijn meerdere keren verlengd en inmiddels zelfs het onderzoek heropend.

Deze heropening ziet specifiek op de (in)consistentie van het Nederlandse kansspelbeleid, waarbij wordt ingezoomd op de verschillen in mate van regulering met betrekking tot de verschillende kansspeldeelmarkten (zoals casino spellen, sportweddenschappen, kansspelautomaten, en loterijen). De ABRvS zal hiermee een antwoord moeten vinden op de vraag of het Nederlandse kansspelbeleid voldoet aan de eisen van horizontale consistentie (zoals verwoord door het Europees Hof van Justitie in onder meer in het arrest Carmen Media). Dit aangezien de speelautomatensector (waarin sprake is van een hoge kans op verslaving) wordt gekenmerkt door een open vergunningenstelsel en expansief beleid. Terwijl, bijvoorbeeld de markt voor land-gebonden sportweddenschappen (met een verslavingsrisico dat geringer is dan in de speelautomatensector) juist wordt vastgehouden aan schaarse dan wel exclusieve vergunningen. De Afdeling advisering van de Raad van State heeft reeds eerder aangegeven (in het advies omtrent de modernisering van het speelcasinoregime en het advies inzake de Wet Koa) dat regulering door middel van de invoering van een meervergunningenstelsel op één bepaalde deelmarkt, consequenties kan hebben voor de mogelijkheden een strikter beleid te voeren op andere deelmarkten.

De huidige verwachting is dat de ABRvS in casu ergens in de eerste helft van 2018 uitspraak zal doen. De implicaties van die uitspraak kunnen, afhankelijk van het uiteindelijke inhoudelijke oordeel, zeer omvangrijk zijn. Zo zou het kunnen dat de Nederlandse Loterij niet langer verzekerd zijn van de desbetreffende vergunningen en zal moeten gaan concurreren met andere geïnteresseerde partijen. Eveneens kunnen de handhavingsmogelijkheden van de KSA worden gedwarsboomd. Immers, indien het door een EU-lidstaat gehanteerde vergunningensysteem wordt geoordeeld onverenigbaar te zijn met EU-recht, is het niet toegestaan aan kansspelaanbieders sancties op te leggen voor overtredingen begaan in relatie tot dat vergunningensysteem (zoals bepaald door het Europees Hof van Justitie in Sebat Ince).

Tenslotte

In het begin van 2018 zal de volgende editie van deze column, de wintercolumn, (naar alle waarschijnlijkheid) aandacht besteden aan onder meer de verscheidene publieke consultaties uitgevaardigd door de KSA en een andere belangwekkende procedure voor het reilen en zeilen in de kansspelwereld, welke eveneens op het bordje van de ABRvS ligt: de CURO Payments zaak.